O promotor de Justiça do MPRJ André Farah e o procurador do município do Rio de Janeiro Rodrigo Brandão publicaram na sexta-feira (24), no site Consultor Jurídico (Conjur), o artigo “Disseminação de fake news, democracia e regulação das mídias”. O texto aborda as iniciativas do Governo Lula para o combate à desinformação, relata experiências em países democráticos e autoritários e propõe a criação de um órgão plural para monitorar o esquema legal.
Embora admitam que “a disseminação de fake news é um grave problema nas democracias contemporâneas” e entendam os argumentos do advogado-geral da União, os autores consideram que “alguns aspectos dessa regulação preocupam”.
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Eles destacam a atribuição a órgão da AGU para enfrentar a desinformação sobre políticas públicas. Para os autores, o problema não se restringe às políticas públicas e temem que conferir tal poder a um órgão do Poder Executivo pode-se levar ao risco de “perseguição dos críticos às políticas públicas implementadas pelo governo de ocasião”.
“A AGU não deve ser interpretada como instância decisória, mas com a finalidade de provocar a atuação do Poder Judiciário, nos termos dos limites constitucionais de sua competência, e sem exclusão da importante função exercida nesse particular pelo Ministério Público, enquanto órgão responsável pela ‘defesa da ordem jurídica e do regime democrático’ (artigo 127, caput da CF/88)”, afirmam os autores.
André Farah e Rodrigo Brandão relatam as dificuldades enfrentadas pelos países desenvolvidos no combate à desinformação, mas acreditam que para que o sistema legal a ser criado no Brasil funcione adequadamente é preciso haver “maior transparência dos envolvidos no assunto, principalmente das redes sociais” e a responsabilidade da regulação deve caber a “um órgão plural, com participação de diversos setores da sociedade”.
Leia o artigo no Conjur (https://www.conjur.com.br/2023-fev-24/brandao-farah-desinformacao-democracia-regulacao) ou abaixo, na íntegra:
Disseminação de fake news, democracia e regulação das mídias
Por André Farah e Rodrigo Brandão
A disseminação de fake news é um grave problema nas democracias contemporâneas, ensejando dúvidas sobre como o Estado deve combatê-las. A postura do governo anterior, ao editar Medida Provisória nº 1.068/21 que não incluía a desinformação na listagem de conteúdos publicados na internet que poderiam ser derrubados por decisão judicial, foi interpretada como medida que dificultava o controle judicial da matéria. Inclusive o presidente do Congresso adotou a providência radical e inusual de devolver imediatamente a MP ao presidente, por vislumbrar evidente violação à Constituição.
O governo atual optou pelo caminho oposto, qual seja, o de expandir a possibilidade de controle judicial de conteúdos falsos publicados na internet. Destaque-se a criação da Procuradoria Nacional da União de Defesa da Democracia (Pnudd), órgão específico da Advocacia-Geral da União (AGU) para representar a União “judicial ou extrajudicialmente, em demandas e procedimentos para a resposta e enfrentamento à desinformação sobre políticas públicas”. Além disso, atribuiu à Secretaria de Políticas Digitais a elaboração de “políticas públicas para promoção da liberdade de expressão, do acesso à informação e de enfrentamento à desinformação e ao discurso de ódio na internet (…)”.
Ouvido, o novo advogado-geral da União explicou que a ideia é combater “fatos inverídicos ou supostamente descontextualizados levados ao conhecimento público de maneira voluntária com objetivo de prejudicar a adequada execução das políticas públicas”, e que se orientaria pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal Superior Eleitoral e pelas agências de checagem de fatos.
Em princípio, vale destacar que a postura do governo atual, de combater a desinformação na internet, e consequentemente de não confundir liberdade de expressão com a divulgação de mentiras ou lesões à honra, é muito importante, especialmente no contexto atual, em que um dos elementos decisivos para a crise da democracia brasileira é a criação de redes de desinformação na internet. Diversos países de sólida tradição democrática, que têm sofrido do mesmo mal ainda que talvez de forma menos grave que o Brasil, têm adotado estratégias orientadas por esse propósito: por exemplo, a legislação francesa atrai a atuação do Poder Judiciário e do Conselho Audiovisual; já a lei alemã conferiu maior ônus às redes sociais, embora tenha previsto multa elevada em caso de infração administrativa.
Por outro lado, louvável também se revela a postura do novo advogado-geral da União de anunciar que se pautará pela jurisprudência do STF e do TSE e pelas agências de checagem de fatos, que têm promovido avanços relevantes na matéria. Porém, alguns aspectos dessa regulação preocupam.
O primeiro se refere à atribuição a órgão da AGU de competência para o “enfrentamento à desinformação sobre políticas públicas”. A redação parece problemática por algumas razões: (1) o problema da desinformação não se refere apenas às políticas públicas, mas aos mais variados assuntos; e (2) a vinculação da atuação da AGU a essa matéria poderia dar azo, caso mal exercida (o que, em um contexto de extrema polarização política e de “jogo duro constitucional”, não é um risco desprezível) à perseguição dos críticos às políticas públicas implementadas pelo governo de ocasião.
Sabe-se que países autoritários se utilizam de diversas estratégias de empoderamento de órgãos do Poder Executivo para o controle de conteúdos publicados na internet. A China, não é novidade, a partir de uma grande estrutura estatal, monitora seus usuários e deleta posts, suspende contas, bloqueia senhas, prende críticos e identifica a localização, este último método relevante para expor a pessoa e impedir críticas [1]. Já em Singapura existe regulação legal que permite o governo bloquear conteúdos e aplicativos tidos como hostis [2].
Embora não haja razões para se duvidar do engajamento sério do governo atual no combate às fake news — inclusive as citadas declarações do novo AGU caminham nesse sentido —, fato é que não há razão para se restringir o enfrentamento da desinformação às políticas públicas. Por outro lado, a AGU não deve ser interpretada como instância decisória, mas com a finalidade de provocar a atuação do Poder Judiciário, nos termos dos limites constitucionais de sua competência, e sem exclusão da importante função exercida nesse particular pelo Ministério Público, enquanto órgão responsável pela “defesa da ordem jurídica e do regime democrático” (artigo 127, caput da CF/88).
Aliás, o Marco Civil da Internet confere primazia à decisão judicial em algumas questões-chave objeto de comunicação digital, como o acesso ao “conteúdo de comunicações privadas” (artigo 10, § 2º), e a prévia decisão judicial de remoção de conteúdo gerado por terceiros como precondição para a responsabilização das plataformas digitais (art. 19, caput).
Nesse sentido, um caminho a ser trilhado pelo Poder Executivo, particularmente pela Secretaria de Políticas Digitais e outros órgãos administrativos, é a implementação de instrumentos regulatórios que desincentivem a desinformação, como a promoção ampla de educação digital e do fomento. Medidas de caráter coercitivo, como as que envolvam a aplicação de sanções, devem ser evitadas por órgãos da Administração Direta vinculados à chefia do Poder Executivo, notadamente à míngua de lei que detalhe o conceito de desinformação, e que estabeleça procedimentos, sanções, a sua dosimetria e que confira independência funcional aos seus agentes.
No Brasil, tramita no Congresso, desde 2020, o Projeto de Lei nº 2.630. Inicialmente, a proposição trazia um conceito de desinformação, abandonado diante da imanente dificuldade em formatá-lo. De todo modo, parece-nos não só conveniente a regulação da matéria em lei formal, como também que o modelo regulatório leve em consideração ao menos duas considerações.
A primeira é de que um modelo puro de autorregulação tem se provado ineficaz. Bom exemplo é dado pelo Código de Boas Práticas contra a Desinformação, aprovado pela União Europeia em 2018. O insucesso se deveu a alguns aspectos. Houve uma aplicação inconsistente e incompleta do Código pelas plataformas e Estados-membros da União Europeia, bem como faltaram definições uniformes. Por isso, foram falhos a abordagem de contas que patrocinavam desinformação verificada, o procedimento de colaboração com agências de checagem, a transparência nos anúncios políticos e temáticos, e o acesso a dados para avaliação das tendências e ameaças trazidas pela desinformação online.
Além disso, algumas matérias não foram abrangidas. O regramento não abordou, por exemplo, a micro segmentação da publicidade política online e os indicadores de performance para monitorar e supervisionar o Código.
Por fim, houve limitações inerentes à natureza autorregulatória. Apenas poucos atores aderiram à autorregulação. Isso levou à aplicação limitada do Código e à possibilidade de saída quando se desejasse. Ainda, não existia um mecanismo de supervisão independente e os integrantes foram incapazes de indicar uma terceira parte para efetivar o monitoramento do Código. Ademais, não havia regras de imposição com consequências para o descumprimento [3].
Por outro lado, um modelo tradicional e rígido de regulação estatal corre o risco de não acompanhar a evolução tecnológica inerente à disseminação online de desinformação. Um modelo híbrido no qual o poder público indique e cobre resultado dos atores privados talvez seja pertinente. Pode ser uma construção semelhante à do Marco Civil da Internet e à da Lei Geral de Proteção de Dados, ambas normas de forte caráter principiológico, que, embora fixem relevantíssimas normas gerais para o tratamento dessas matérias, deixam bastante espaço para a interpretação judicial, administrativa e dos próprios atores privados envolvidos.
Alguns aspectos desses parâmetros gerais são essenciais. A desinformação, para não avançar sobre a liberdade de expressão, deve ser compreendida estritamente como um discurso fraudador em si e que se volta à manipulação do auditório.
Além disso, é preciso fazer uma distinção quanto ao atuar deliberado. Ainda que não tenha origem intencional, a desinformação deve sofrer moderação. Do contrário, o conteúdo repostado ou encaminhado por robôs não poderia ser removido. Assunto diverso é em relação a eventual possibilidade de sanção do usuário. Esta deve exigir um atuar deliberado. Significa isso que o orador deve saber ou dele deve se exigir que saiba sobre o conteúdo que difunde. Com essa exigência, tem-se que a disseminação da desinformação é intencional, buscando-se a manipulação do conhecimento das pessoas. Isso separa aquele que deseja um ambiente de desordem informacional daquele que, até como vítima e por falta de cautela, espalha o conteúdo. A exclusão da modalidade culposa é importante instrumento de tutela da liberdade de expressão e proteção do orador descuidado.
Por outro lado, é preciso haver um resultado danoso, ainda que potencial. Limitar-se a um dano consumado poderia levar a democracia ao seu fim, por ser uma exigência por demais elevada. Ao admitir-se também a figura do dano potencial — ainda que patentemente caracterizado — a rotineira ou massiva difusão de desinformação, ainda que apontando para um dano futuro, é suficiente para a sua caracterização e repressão. Isso porque o consumo regular e/ou intenso desse ingrediente obscurece o conhecimento das pessoas e as torna massa de reprodução desse tipo de conteúdo deletério à democracia e à busca da verdade, elementos que consistem em fundamento da própria liberdade de expressão. Assim, de forma alguma esse direito fundamental pode ser usado para a proteção de prática que tanto atenta contra a sua razão de ser.
Por fim, alguns elementos iniciais são importantes para o bom funcionamento do sistema legal a ser criado. A exigência de maior transparência dos envolvidos no assunto, principalmente das redes sociais, é um importante elemento. A constituição de um órgão plural, com participação de diversos setores da sociedade, pode contribuir para o monitoramento do esquema legal. A presença de representantes da imprensa e de agências de checagem de fatos, assim como da academia, deve ser levada em conta. O importante é excluir das mãos de um único ator o poder decisório sobre a questão.
O problema é complexo, assola boa parte das democracias contemporâneas e não há solução inequívoca e eficaz em quaisquer contextos. Porém, acredita-se que a incorporação desses elementos mínimos pela futura regulamentação legal pode contribuir decisivamente para o adequado enfrentamento dessa matéria tão relevante à preservação da democracia brasileira, especialmente no grave momento histórico que vivemos.
[1] Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/mundo/2022/05/china-exibe-localizacao-de-usuario-e-aumenta-controle-sobre-internet-no-pais.shtml. Acesso em: 02 fev. 2023.
[2] Disponível em: <https://olhardigital.com.br/2021/10/07/internet-e-redes-sociais/singapura-aprova-lei-que-permite-que-o-governo-controle-a-internet-e-as-redes-sociais/>. Acesso em: 02 fev. 2023.
[3] Ver a Avaliação sobre o Código de Boas Práticas contra a Desinformação. Disponível aqui. Acesso em: 02 fev. 2023.
Rodrigo Brandão é professor de Direito Constitucional da Uerj, doutor e mestre em Direito Público pela Uerj, procurador do município do Rio de Janeiro e advogado.
André Farah é professor de Direito do Ceped/Uerj, doutorando e mestre em Direito Público pela Uerj e promotor de Justiça.